剑言城市 | 基于国际视角的空间规划发展与创新

文/王克剑

随着经济全球化、信息化发展，土地使用模式的不确定性增加，“模糊空间”与“空间流”开始出现，衍生了各类新型空间形态，对传统规划发展造成了剧烈冲击。

时代在变革，技术在创新。西方以克服市场失灵作为城市规划的核心理念，以干预空间资源配置为基础，从区域向国家及各地方蔓延，构建了统筹大局的城市规划体系——空间规划。逐渐成为了“一种有别于传统物质形态规划的规划方法”，由公共部门统筹安排，融合绿色生态与经济发展两大需求，更加合理的进行空间资源配置。

作为空间规划概念的发源地——英国，以国家规划政策为框架，以因地制宜、综合、系统的空间规划目标为基础，构筑了一套“纵横交错”的规划评估与保障体系。

在英国，制度化、系统化的空间规划动态监测机制是规划体系的重中之重，通过构建宏观的、定性的空间规划目标与监测主体相结合，将其分解为具体化、定量化、可测量化的评价指标，经过常态化、信息化数据分析来保障空间规划结果的真正实现。

德国的空间规划体系则更加复杂，涉及联邦空间秩序规划、州空间规划、区域空间规划和初步土地利用规划、土地利用分区规划几个方面。其中，联邦规划偏重行政统筹和规划文件的概括性内容。在州独立立法权下，空间规划形式各异，市镇一级规划则作为地方核心规划。其次，不同区域的规划衔接完善，责任分明。在国家规划政策框架下，部门政策对空间规划的影响较大，且有大量的“非正式规划”存在于空间规划的各个阶段。

荷兰的空间规划体系是国际空间规划体系的一大标杆，包括区域协调主体、区域协调机制和区域协调政策三部分。其中，区域协调主体是外因，由国家、省和市镇政府、地方区域以及企业和公众共同构成，集体参与区域政策制定和实施，逐渐形成由政府主导下以区域组织为平台的多元参与制度。区域协调机制是主导，网络化城市空间区域内部要素的自由流动、互相合作，共同推动区域在空间、经济、政治、生态等多层面的协调与融合。区域协调政策是主体，通过城市网络系统，限制城市间空间规划分散，逐渐把区域发展纳入到无形网络之中，最终形成一种复杂的空间互补结构。

在亚洲，日本的空间规划体系与欧洲又有所不同。根据日本地方地域特点，制定了作为国家空间规划核心的《国土形成规划法》，并延伸出现了国土利用规划以及依据各专业法规编制的专业土地利用规划等，逐渐形成包含国家、都道府县、市町村三个层级，“多规”并行的网络式规划体系。

空间规划的理念核心唯一，是在可持续发展的基础下，由多元角色参与的、对空间资源使用和收益进行分配及协调的治理过程。但若适应到不同的国家内，空间规划便体现出“制度属性”。

在我国，由于地方特有的管理体制和各类规划编制的要求与基础存在差异，城市规划间的冲突和审批效率的低下等问题已经开始严重制约我国经济社会的未来发展。

完善明确的制度、构建动态监管体系是我国实现规划目标的关键。规范规划编制审批，构筑全国统一的空间规划规范，建立健全国土空间规划“编”“审”分离机制，制定完善的上下级约束性指标是我国国土空间规划体系的基础。

制定严格完善的规划及建设许可。在农村，系统推进“多规合一”的实用性村庄规划编制和规划用地“多审合一、多证合一”，加强用地审批和乡村建设规划许可管理，坚持农地农用等。

建立信息化、实时性的全周期规划管理体系是我国空间可持续利用的重要保障。以国土空间基础信息平台为支撑，建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度，统筹国土空间用途管制、建设项目规划许可发放以及规划的实施监督等。

空间规划体系的发展与区域发展阶段、社会经济背景密切相关，并呈现出多元化特征。一是综合性。不同于城市规划或土地利用规划偏重单个要素的特点，空间规划旨在通过对经济、社会、文化、生态等多种要素进行布局和秩序安排的基础上，跨行业处理经济、社会和环境等不同种类的问题，考虑行业政策间的相互作用。二是多尺度。尽管空间规划的最初提出是用于满足欧盟空间一体化和跨国家的区域空间协调，但在其之后的拓展应用过程中，空间规划逐渐涵盖了国家、区域、省（州县）、市等各个尺度空间，各个层级政府均以整体空间规划为依托来解决本辖区内的问题。三是政策性。空间规划除了塑造空间，还可更新城市规划体系影响利益相关者在未来的投资，并规范其行为。

空间规划在我国尚未完善，但在不断修订的过程中，逐渐形成“实施—监测—反馈—调整—实施”的良性循环，“一步一个脚印”地实现我国的规划目标。（作者王克剑：城市建设杂志社社长、中国亚洲经济发展协会常务副会长、中国乡村发展协会副会长）