规范行政处罚立案标准 强化城市建设监督管理

城市管理综合执法实践中，执法人员常常更多关注违法行为的事实判定及行为评价的法律适用，对于立案程序的关注相对较少。但是，立案是行政处罚普通程序的第一颗扣子，“先立案后查处”是普通程序基本要求。回望立法历史，行政处罚程序中关于立案阶段程序的规定也相对滞后，直到2021年7月15日施行的《行政处罚法》（以下简称“《处罚法》”）增加了立案程序，这也从侧面反映出立案程序的重要意义。如何理顺法律逻辑而明确其中的法律关系，是执法人员必须面对的问题。

本次《处罚法》修定中，第五十四条第二款规定，“符合立案标准的，行政机关应当及时立案。”通过资料查阅，对比其送审全国人大一审稿中第五十条第二款规定，“行政机关认为符合立案标准的，应当立案”，审定版将“行政机关认为”的前置条件予以修改，突出了立案标准的客观性。但本次修订，没有明确“立案标准”的条件适用问题，特别是对于时效引发的免于行政处罚，对因主体适格、危害程度、主观过错等引发的不予行政处罚，是否是立案程序的排除性条件没有进一步规范，这难免会给一线执法人员带来很多困惑。

一、问题与困惑

可以明确的是，免于行政处罚、不予行政处罚，应当是建立在违法行为且危害事实客观存在的逻辑起点上。如果违法行为本身不存在或不具有行政违法性，则应当直接“不予立案”。所以执法实践中，关于立案条件的适用，最主要问题就是哪些条件满足下可以予以立案，即违法行为且危害事实客观存在，如果违法行为已过追诉时效或相对人不具有行政责任能力、违法行为轻微且没有造成危害后果、主观没有过错等，立案是否是不予行政处罚、免于行政处罚的必要程序。

目前，国务院各部委根据修订后的《处罚法》，相继制定各主管行业规范性部门规章。2022年5月1日施行的《住房和城乡建设行政处罚程序规定》也明确了立案条件。但是经过梳理，笔者注意到，各部委间对立案标准的规定不尽相同，适用条件存在很大差异。例如：

1.诉讼时效问题

大多数部委规定都将时效问题作为立案的排除性条件，例如《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第十五条第二款第三项规定，“经核查，符合下列条件的，应当予以立案：（三）违法行为未超过行政处罚时效”。但《文物行政处罚程序暂行规定》未予以纳入，其第十二条规定，“文物行政部门发现违法行为具有下列情形的，应当在5日内立案：（一）有明确的违法嫌疑人；（二）有客观的违法事实；（三）属于文物行政处罚的范围；（四）属于本部门管辖”。

2.主观过错问题

大多数部委规定都将主观过错问题不作为立案的排除性条件，需立案后在调查事实基础上，根据认定结果作出不予处罚。但是《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第三项将其直接作为排除性条件，其规定“经核查，有下列情形之一的，可以不予立案：（三）当事人有证据足以证明没有主观过错，但法律、行政法规另有规定的除外”。

3.时效、主体适格、危害程度、主观过错等概括性规定

《环境行政处罚办法》第二十二条第二款第二项规定，“经审查，符合下列四项条件的，予以立案：（二）依法应当或者可以给予行政处罚。”同时其第二十三条规定，“对已经立案的案件，根据新情况发现不符合第二十二条立案条件的，应当撤销立案”，其法律逻辑表明，如立案后发现不应当给予处罚的应予撤销立案，而非给予不予处罚或免于处罚的行政决定，其概念内涵包括可以不予行政处罚或免于行政处罚情形的。该类概括性设置立案排除性条件的，在其他部委关于立案程序中较为少见。

二、思考与探讨

二十大报告明确提出要全面推进严格规范公正文明执法，提出“加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度”的要求，对行政执法行为的法律意义赋予了更严格的标准。每一项行政执法行为应当且自然包括立案决定，如果立案标准的条件适用不规范，执法人员很容易陷入“风险陷阱”，损害相对人的公平正义。笔者认为，可以从以下几个方面探讨:

1.时效问题

目前仅有时效问题可以引发免于行政处罚，即《处罚法》第三十六条规定，“法律行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年”，该问题本质是追诉时效，是违法行为人因违法行为被追究责任受到行政处罚的有限期限。其主要意义在于使得行政机关集中精力打击现行违法行为，有利于社会平稳安定。笔者认为，时效在前期调查中是较为客观的证据性材料，作为立案排除条件，是比较适当的，有利于基层单位节约行政执法资源。

2.年龄、精神因素问题

根据《处罚法》第五十七条第三项规定，“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚”。即违法事实的判断认定，也属于立案后再认定，需要先立案后决定。那么，如何理解“违法事实”问题？

从民事关系讲，主体不适格导致民事法律行为不成立，同时当事人也不具有民事责任能力，但是行为事实是成立的。从刑事关系讲，主体不适格是“四要件”排除中的重要要件，是刑事犯罪行为的必要条件。所以，《处罚法》中“违法事实”中的“事实”是行政法律关系行为，还是客观行为事实，笔者认为应当参考民事诉讼法相关规定，即先立案后根据具体情况给予不同行政处分。

同时需要注意，公安部门具有司法部门属性，对于年龄的认定具有司法效力，故在具体执法中，基层公安执法人员将因年龄引发的不予行政处罚种类作为了立案排除性条件。但由于城市管理部门不具有司法权限，对于有年龄需要辩证的，不能自行直接认定年龄。

3.危害程度问题

根据《处罚法》第五十七条第二项规定，“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚”，笔者认为其内涵应当包括《处罚法》第三十三条规定，“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。故可以推断，危害程度并非立案排除性条件。

基层实践中，公安机关对立案适用条件中“危害程度”适用更灵活。例如《治安管理处罚法》第九条，“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚”，该处将“调解”因素纳入其中，是司法机关大调解制度的具体运用。经调解后，极大降低了违法行为造成的危害影响，基层公安执法人员在具体实践中作为了不予立案的条件。对于城市管理部门而言，如何引入调解因素，建议须有法律、行政法规的明确规定。

三、执法建议

综上所述，一般行政案件立案是有客观标准的，其条件适用基本原则是：必须是普通程序；必须具有明确的违法嫌疑人；必须具有明确的违法事实（初步认定）；必须具有管辖权。其他目前均有探讨空间，可以结合部门规章及案情实际进一步确认。对于城市管理部门执法工作，笔者建议：

（一）加强立案程序的完善。要坚持问题导向，也要深挖法律根源，用一线执法典型案例研判问题实质，体现发展要求，推动立案程序规范性建设，特别是追诉时效、生理年龄、危害情节等可以进一步统一标准。同时结合基层执法实际，积极强化向其他联系部门、监管部门沟通对接，促进执法工作信息畅通共享。

（二）紧盯立案执行的监督。深化立案程序的思想认识，特别是立案适用管辖权判定、立案审核条件判定、撤销立案条件判定等各环节的衔接贯通需要进一步规范制定。同时强化纪律建设，对不符合立案条件立案的、符合立案条件未立案的、擅自撤销已立案决定等违规行为从严查处，并根据不同情节给予相应行政处分（组织处分），情节严重的符合其他法律处分的，按照相关规定移送处理。

（三）探索调解制度的适用。创新工作方式，落实“谁执法谁普法”责任制，摸索构建“大调解”工作格局，对经济社会发展有着积极的现实意义，特别是与群众生活联系紧密、案情关系简单且危害性较小，且能取得当事人包容的，适当引入“调解”，以释放执法空间，激发市场活力。

（作者：张萍 杨建 作者单位：成都市武侯区综合行政执法局； 成都市城市管理行政执法总队）