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对大中华城市的政策评估和建议
2017-07-27 10:38:50来源:中国城市建设网

提高大中华城市宜居性的最佳方法是对体系中“拖后腿的问题”有清晰的了解,并且针对最差的问题进行全面处理。大中华主要城市宜居性最为人诟病的,包括空气质量、交通拥堵和户口制度,因其限制了国内移民获得社会服务的能力。在解决这些问题时,需要从历史和系统的角度来把握其深层次原因,在实施现行政策前应参照现实状况对其一一进行定期评估,并且分享经验,引进有处理类似问题经验的城市的最佳做法。

北京严重的空气污染问题最为人诟病,体现在2015年北京的污染物标准指数偶尔达到2000水平。为了解决这个问题,中国政府在环境保护方面投入大量开支。在201512月结束的“十二五”规划期间,中国在环境保护方面投入了7800亿美元。未来在该方面的投入应该不会减少。然而,解决这项挑战,关键不在于投入多少资金,而在于环境规章制度的执行。这个规章制度经常与政府的控制通货膨胀和减少失业等其他重要目标冲突。

根据北京环保局文件,每次雾霾发生时,大约60%的雾霾成分是烧煤产生的。烧煤无疑是中国空气质量差的罪魁祸首。因为中国70%的能源和80%的电力都来自煤炭。冬季取暖烧煤,特别是烧劣质煤,已被列为空气污染的主要原因之一。为解决中国城市严重的空气污染问题,国务院在2014年已发布了一个新的能源计划,要控制煤的使用。相比201336亿吨的用量,2020年要将煤的用量控制在42亿吨以内(Tiezzi 2014)。

北京在2016年初也宣布了计划,采取包括淘汰燃煤炉,改用电炉和天然气炉等措施,减少一再发生的雾霾,改善空气质量。尽管政府在开拓和发展替代能源组合,包括清洁能源和提取天然气,但同时也必须出台相关的监管政策和执行措施,以确保转向使用替代能源的平稳过渡。

中国的空气污染还有汽车使用方面的原因,没有使用确保燃油效率和减少有害粒子排放的技术或者使用了过时技术。柴油卡车是氮氧化物和主要颗粒物的重要源头。Forbes (Perkowski 2015)在一篇名为“解决中国空气污染”的文章中指出中国政府一直不愿意执行严格的排放标准,因为这要求在货运行业采用昂贵的新技术。这是因为考虑到货运价格是影响货物价格的重要因素,而中国个体卡车运营者无法负担这些技术。但是,令人鼓舞的是,部分省级政府宣布对卡车翻新和替换过时排放技术进行补贴。在政策行动方面,中国可考虑采用有效的措施,找到拉低宜居性水平的环境恶化的根本原因,解决空气污染问题。

尽管不同城市交通拥堵严重程度不同,与交通拥堵相关的问题仍亟待解决。截至2012年,中国道路有2.4亿辆车辆行驶。北京是中国45个主要城市交通拥堵情况最严重的。交通高峰期,北京上班族平均每小时通勤时间中有32分钟浪费在交通拥堵上。如果劳动力被堵在路上,浪费大量时间,将直接影响经济生产率。如果从一个地点到另一地点的通行时间无法预测,将影响外商投资者繁忙的日程,也将减弱经济体对外商投资的吸引力。

中国城市可以向其他城市学习,仍有改善希望。例如,上海率先启动了几项措施解决交通拥堵,北京及其他大型城市可以学习适用。在1986年,上海引入了拍卖系统来分配有限的新车牌照。类似地,北京在2011年开始设定私家车配额,也产生了一些效果。下一步可考虑通过采取措施,淘汰旧车,用能效高污染低的新车替代旧车,减少现有污染排放量大的私家车数量(Muscat 2015)。尽管可以预见成本和实施方面的挑战,但加大公共交通基础设施,甚至建设方便自行车行驶的车道等依然是不错的选择。昆明等城市已经建设了自行车停车场,为昆明市180万辆自行车提供停车空间。哈尔滨等城市天气太冷,而贵阳和重庆等城市地形多坡,不适宜居民骑车。对其他城市来说,空气污染同样也不利于骑行。

最后,还有户籍登记制度的问题,即“户口”制度严重限制了中国国内移民的生活质量。尽管中国的城镇居民数量达到总人口的55%,大部分城镇居民都是移民,他们没有正式居民身份,因此无法获得平等的受教育机会、就业权利和社保服务。20143月,国务院印发了一份规划文件,计划在北京、上海和广州等超大型城市试点新“户口”制度,帮助1亿名移民获得城镇户口。根据新华社消息(2014),政府计划在小城市和镇上取消“户口”限制,在中型城市放宽“户口”限制,在大城市建立积分落户制度。

然而,对“户口”问题要有清醒的考虑。正是因为“户口”制度限制了农村到城市的移民,才使中国城市避免了像其他超大型城市一样的过度拥挤和贫民窟问题。同时它也保证了移民速度与城市接纳能力增长相匹配。政府在改革“户口”制度时,也必须考虑为城市新增移民提供额外服务和福利时所带来的财政成本增加问题。

此外,为了使小城市更吸引国内移民,政府也许除了降低准入门槛以外,还要提供住房补贴、更有吸引力的社会服务、商业便利和就业机会。因此,尽管中国城市将逐步减少“户口”限制,城市如何既能平衡自身发展吸收新居民,又能提高基础设施和服务质量,将是一个重要考验。

此外,“户口”制度的一些深层次问题也需要认清并处理。最为重大的问题是迄今为止支持“户口”制度执行的既得利益者。其中一个明显的原因是农村户口移民代表了大量低廉劳动力,为工厂生产出口商品,也被认为是中国成为世界工厂战略的关键因素。外来民工劳动力成本低廉,不仅降低了城市居民的生活成本,同时也充当了中国城市富裕中产阶级所需要的保姆和女佣。对于中产阶级来说,他们是“户口”制度的受益者并拥有社会经济影响力,可能缺乏推动“户口”制度改革的动力(Joseph 2010)。

即使从外来民工的角度来看,不是所有国内移民都希望登记成为城市居民,因为这样会使他们失去农村的土地所有权(CCTV 2015)。因此,与“户口”制度有关的各种挑战和利益相互交织,“户口”制度改革必将异常复杂,需要在中国“新常态”阶段进行有协调性的长期努力。亚洲竞争力研究所关于100个大中华宜居城市指数及政策影响的一篇高度浓缩的文章已发表在《竞争力评论》杂志上(Tan et al 2016)。

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