走出城镇化进程中的生态建设困境

2014年政府工作报告提出，“城镇化是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托。要健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路”。

随着我国城镇化进程的迅猛推进，我国城镇生态环境正面临严峻挑战。资源过度消耗、环境污染加剧、生态系统破坏严重、生态安全隐患突出等生态问题成为制约我国城镇化发展的主要因素。如何治理生态环境，如何走出城镇化进程中的生态治理困境，成为当前急需解决的问题。城镇化进程中的生态治理是个复杂的系统工程，需要政府、企业、公众共同努力，创新工作机制，构建多层次全方位的生态治理模式，推动我国社会经济的可持续发展。

许多城镇的生态正在发生不容乐观的变化

我国的城镇化因其历史发展的必然趋势及其对经济社会演进的强大推动作用受到各级政府的高度重视。党的十八大提出新型城镇化的发展战略，加快了城镇化进程，在今后相当长的时期，城镇化必将成为引领我国经济社会发展的巨大动力。在城镇化的召唤下，一片片新城区拔地而起，一个个工业园快速建成，一批批农民转变为市民，各种资源要素均加速向城镇集聚。在不太长的时间里，中国已经创造了令世界瞩目的发展业绩。

但是，一系列令人惊叹的经济发展数据表明，不少城镇的生态、人文环境正在发生不容乐观的变化。更加令人担忧是，有许多城镇已经处于不健康或亚健康状态。

近10年来，我国城镇化率每年约提高1.5个百分点，城镇人口以平均每年2000万的速度递增。按这样的速度发展，未来20年里，我国的城镇化率将提高到70%以上，城镇人口还会净增3亿人。中国人口以世界上前所未有的规模和速度向城镇集中，这无疑意味着，在让数以十亿计的人口享受到现代城市文明成果的同时，也必然面临着世界上前所未有的生态难题。因此，为新型城镇化寻找一条符合中国国情的发展之路，已刻不容缓。

城镇化是一个国家或地区经济发达程度和社会发展进步程度的标志，而生态环境是人类社会生存和发展的基础，城镇化与生态环境是一种相互影响、相互依存的关系。

城镇化进程中面临的生态治理困境

在城镇化的进程中，会出现一些生态治理的困境。首先，治理理念认知缺失。观念上重经济效益轻生态效益。长期以来，我国经济粗放型增长特征显著，地方政府重经济轻环保，工业领域采用“开采-生产-消费-废弃”的生产模式，具有非循环、高耗能、高污染、高排放等特点，造成工业生产能耗、废水排放量、固体废弃物明显高于世界平均水平。政府对环保教育不够重视，环境教育流于形式，公众生态保护意识淡薄，大大忽视了城镇化进程中的生态风险。

其次，治理制度机制缺乏。缺乏生态保障机制导致生态环境恶化。在城镇化建设过程中，缺乏保护环境的机制。对环境产生重大影响的建设项目，缺乏有效的监督机制；生态环境遭受人为破坏后，没有必要的补偿机制，导致生态得不到修复；合理的价格机制的缺失导致农民土地被征用后权益难以得到保障。缺乏约束机制导致“城市病”加剧。一些地方政府简单地将城镇化理解为“造城运动”，过分追求规模经济，对城市规划建设缺乏必要的约束机制，导致各类园区一哄而起，大量农田被滥用，大量资源能源被消耗。

第三，治理主体责任不明。城镇化建设是一项复杂的系统工程，需要政府、企业、公众等各方密切配合和共同参与，但目前却存在治理主体责任不明等问题。生态治理需要政府部门通力合作，但政府部门条块分割，很难发挥整体合力效能。就企业而言，企业是市场活动的主体，以追求利润最大化为目标，为增强竞争力千方百计降低成本，不愿过多投入资金进行生态治理。就公众而言，生态治理需要公众的积极参与，但由于缺乏必要的制度保障和参与途径，导致公众参与积极性和主动性不高，影响着治理的广度和深度。

城镇生态建设的思考

为了走出城镇化进程中的生态建设困境，首先，应明确生态治理责任主体，构建全方位多层次的生态建设机制。生态治理是一项复杂的系统工程，要实现生态治理的制度化、规范化和专业化，需要建立符合城镇发展要求的生态建设机制，构建政府主导、企业推动和公众参与的全方位、多层次、全员性的生态合作治理模式。要发挥政府的主导作用，强化政府对城镇生态环境的管理。树立以人为本的城镇化发展理念，合理定位政府角色，认真落实政府环境监管责任，严格执行城镇环境管理制度。要增强企业的环保责任感，构建企业的生态推动机制。要关停并转高污染企业，严格控制工业污染，加强企业环保自律，积极引导企业参与生态治理工程。要充分调动公众参与积极性，引导公众通过提升自身素质和加强自我管理促进生态环境治理，形成人人节约资源、保护环境的社会氛围。

其次应树立城镇化可持续发展观，构建生态治理的法律保障机制。解决城镇化生态治理困境，要坚持人与自然和谐的生态文明观，坚持城镇化建设的可持续发展观。要找到城镇建设与经济发展的平衡点，妥善处理人口、资源、环境和发展的关系，正确处理城镇化与生态环境治理的关系，科学处理经济发展规模和环境容量的关系，合理衡量生态环境资源的承载能力，推进经济、社会与生态的可持续发展。要构建生态治理的法律保障机制，推动环境法制建设。当前我国已经制定了《环境保护法》《水土保持法》和《循环经济促进法》，为生态环境治理提供了一定的法律保障。未来要针对城镇化建设特点，将环境法规与政治经济政策相结合，构建符合城镇化建设需求的生态环境法律治理体系，不断完善环境保护法律保障机制。

第三，明确生态治理责任主体，构建全方位多层次的生态建设机制。生态治理是一项复杂的系统工程，要实现生态治理的制度化、规范化和专业化，需要建立符合城镇发展要求的生态建设机制，构建政府主导、企业推动和公众参与的全方位、多层次、全员性的生态合作治理模式。要发挥政府的主导作用，强化政府对城镇生态环境的管理。树立以人为本的城镇化发展理念，合理定位政府角色，认真落实政府环境监管责任，严格执行城镇环境管理制度。要增强企业的环保责任感，构建企业的生态推动机制。要关停并转高污染企业，严格控制工业污染，加强企业环保自律，积极引导企业参与生态治理工程。要充分调动公众参与积极性，引导公众通过提升自身素质和加强自我管理促进生态环境治理，形成人人节约资源、保护环境的社会氛围。

最后，经济结构调整和产业转型升级，构建生态治理的财力保障机制。环境问题的实质是发展问题，解决城镇生态治理困境，最终是要处理好环境建设与经济发展的关系，调整优化经济结构，转变经济发展方式，推动产业转型升级，走新型城镇化道路。要大力发展第三产业，提高服务产业比重；要加大对生态治理的财政倾斜和信贷投资，按照“污染者负责、开发者保护”的原则处理生态治理问题；加大城镇生活污水、生活垃圾及工业废弃物等环境设施建设投入力度；建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，强化自然资源的资产化管理制度，形成生态治理的开放型多元化投资体制。

城镇化与生态文明建设两者相互制约、相互促进、相辅相成。在推进城镇化过程中，面对出现的日趋严重的生态问题，必须加强生态文明建设，走新型城镇化发展道路，统筹规划，科学发展，推进绿色城镇化建设，以期实现城镇化与生态文明建设的同步发展，走出城镇化进程中的生态建设困境。