受权发布丨中共中央办公厅 国务院办公厅关于完善自然资源资产管理制度体系的意见

中共中央办公厅　国务院办公厅关于完善自然资源资产管理制度体系的意见

（2026年7月4日）

  为完善自然资源资产管理制度体系，落实统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，促进自然资源安全、高效、永续利用和资产保值增值，经党中央、国务院同意，现提出如下意见。

  一、总体要求

  坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，认真落实四中全会部署，全面贯彻习近平生态文明思想，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，尊重自然、顺应自然、保护自然，处理好高质量发展与高水平保护的关系，以健全自然资源资产产权制度为主线，强化自然资源整体保护，促进自然资源资产高效配置，维护自然资源资产所有者权益，健全自然资源资产管理体制机制，加强监督管理，守牢资源安全底线，为推进人与自然和谐共生的现代化提供有力支撑和保障。

  主要目标是：到2030年，自然资源资产管理制度体系更加健全，履职主体更加明确、资产家底更加清晰、整体保护更加有力、资产配置更加高效、考核监督更加完善，各类自然资源资产和全部国土空间得到有效保护，自然资源资产管理水平明显提升。到2035年，自然资源资产管理体制机制运转顺畅，系统完备的自然资源资产管理制度体系全面建立，自然资源资产管理水平全面提升。

  二、摸清自然资源资产家底

  （一）完善自然资源统一调查监测评价制度。覆盖土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋、荒漠等各类自然资源以及国家公园等国土空间，完善统一调查标准体系。统筹实施国土调查及年度变更调查、自然资源专项调查和监测、国土空间动态监测，体系化开展海洋综合调查，优化森林草原湿地荒漠调查监测等，全面掌握自然资源本底。推进新型基础测绘体系建设，基于统一的时空基准构建自然资源管理和国土空间规划“一张图”。基于国土空间基础信息平台强化调查监测数据分析评价，健全自然资源调查监测评价成果应用和共享机制。加快推进调查监测工作数字化转型。

  （二）健全自然资源资产清查统计核算制度。融合运用自然资源调查、国土空间监测、确权登记、分等定级估价等成果，定期开展自然资源资产清查，查清实物量、探索核算价值量，摸清自然资源资产底数，理清使用权状况。建立自然资源资产清查成果年度更新机制，加强清查成果分析应用。健全全民所有自然资源资产统计制度。完善自然资源资产负债表编制制度并推进常态化编制。探索开展自然资本核算。

  三、健全自然资源资产产权制度

  （三）健全自然资源资产用益物权等权利体系。坚持资源公有、物权法定，依法设立和保护自然资源资产使用权，推动自然资源资产所有权与使用权分离。建立和完善自然资源资产权利体系，明确相应权利内容和行使方式，解决资源种类交叉重叠时权利不清等问题。探索单独设立深层地下空间建设用地使用权，完善与规划保护利用方式相适应的地下空间权利体系。推动设立国有农用地使用权，健全国有农用地权利体系。完善填海成陆后海域使用权向土地使用权转换的衔接机制。构建无居民海岛权利体系。依法依规推进用水权改革，明确各区域和各类取用水户的用水权利边界。

  （四）全面推进自然资源和不动产统一确权登记。深化自然资源确权登记制度改革，推进水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源和国家公园、自然保护区、自然公园（含风景名胜区）等国土空间的统一确权登记，明晰自然资源资产的产权主体和权属界线。巩固不动产统一登记改革成果，提升登记规范化水平和便利度。深化农村集体土地所有权登记成果更新应用。规范高效做好林权类、海域使用权和无居民海岛使用权不动产登记。加快完善地籍数据库，推动形成统一产权底板。

  四、强化自然资源整体保护

  （五）促进自然资源资产保值增值。建立自然资源资产管理指标体系并发挥引导作用，强化整体保护和合理利用，严守耕地和永久基本农田保护红线，强化生态保护红线底线约束，严格城镇开发边界管控。结合国土空间规划编制实施，推进土地混合开发、空间复合利用和土地用途依法合理转换。健全主体功能区制度体系，引导各地区立足资源禀赋发挥比较优势，充分挖掘和提升自然资源资产价值。在自然资源开发利用全过程强化生态保护修复和系统治理，健全市场化多元化投入机制，通过保护修复促进自然资源资产保值增值。完善生态产品价值实现机制，探索建立资源权益指标市场化交易机制、大陆自然岸线占用与修复平衡机制、生态保护红线内建设用地腾退指标交易激励机制，实现保护成本共担、生态效益共享。

  （六）优化自然资源资产储备管护机制。完善土地储备分级管理，将所有未确定使用权人的国有建设用地纳入储备管理。探索开展自然资源资产综合收储，制定自然资源资产储备计划，分类实施储备资产管护，对公益性特征明显的自然资源资产主要实施日常管护，对经营性特征明显的自然资源资产可进行必要的前期开发和临时利用。探索由自然资源资产专业运营机构、国有林业或农业经营单位等符合条件的主体承担特定自然资源资产管护等工作。

  五、促进自然资源资产高效配置

  （七）完善自然资源资产市场制度和规则。深化自然资源资产有偿使用制度改革，依法依规建立健全自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资（入股）、联营和承包经营等配置规则，完善相关自然资源资产配置合同，明确各方权利义务责任并实施全生命周期管理。探索建立国有农用地有偿使用制度。全面推进矿业权竞争性出让，严格控制协议出让。逐步提高海域使用权市场化配置比例。培育和规范用水权交易市场。依法依规制定自然资源资产分等定级估价规则，健全自然资源资产价格体系。完善自然资源资产交易机制，加强市场动态监测监管，建立市场信用体系，维护自然资源资产市场秩序。

  （八）构建自然资源资产配置新模式新路径。根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划，探索编制自然资源资产配置方案，区分公益性、经营性资产，因地制宜在国土空间规划中划定储备片区、配置单元，统筹谋划自然资源资产储备、配置、价值实现、收益管理等内容，形成资产组合标的。加强自然资源资产配置方案与国土空间规划的协同，结合落实详细规划有关土地和空间使用性质、开发强度等要求，明确并细化自然资源资产配置的规模、用途、结构、形态、方式、时序。完善多要素自然资源资产组合配置规则和估价技术体系，在特定国土空间范围内涉及同一使用主体需整体使用多种类自然资源资产的，可依法实行组合配置。将各种类自然资源资产的使用条件、开发要求、起始价、收益核算和生态保护修复要求等纳入组合标的配置方案，一并向社会公告、签订资产配置合同，相关部门按职责进行监管。探索研究自然资源资产组合配置收益按资源种类核算方法，并与自然资源资产收益分配和管理制度做好衔接。

  六、完善自然资源资产监督考核

  （九）加强自然资源资产收益管理。建立统一的全民所有自然资源资产收益管理制度，相关收入全部纳入政府预算。健全全民所有自然资源资产收益成本核算制度，加强自然资源资产收益管理。健全农村集体经营性建设用地入市增值收益分配机制。

  （十）强化自然资源资产管理监督。制定全民所有自然资源资产所有权资源清单管理办法，编制所有权资源清单，明确主体、对象、权利义务责任等。加强自然资源保护利用全流程监管，压实履职主体的保护责任。统筹开展自然资源资产管理责任考核，探索对自然资源资产履职主体的考核评价。更好发挥国家自然资源督察机制作用，依职责对全民所有自然资源资产所有者职责履行和权益维护情况开展监督。探索建立国有自然资源资产损害赔偿机制，并做好与检察公益诉讼制度、生态环境损害赔偿制度的衔接，所有者职责履行主体及承担管护工作的主体根据法定职责或清单管理事项，承担资产损害的发现、核实、索赔和报告责任，有权依法要求侵权人停止侵害、恢复原状、赔偿损失和作为原告向法院提起诉讼。

  （十一）完善自然资源资产统一报告制度。完善政府向同级人大常委会专项报告国有自然资源资产管理情况的机制。建立自然资源资产管理及履职情况报告机制。依法向社会公布国有自然资源资产状况和管理情况，接受社会监督。

  七、加强组织实施

  坚持党中央对自然资源资产管理工作的集中统一领导。按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的要求，强化自然资源资产管理工作组织协调。各地区各有关部门要树立和践行正确政绩观，密切协同配合，以全链条协作促进一体化治理，加强对各类风险的监测预警，提升风险防控能力，确保自然资源资产管理各项制度落地落实。要严明纪律规矩，强化监督执纪问责，持续深化自然资源领域正风肃纪反腐。完善自然资源资产领域立法，严格执法、公正司法。提高科技支撑能力，加强自然资源资产相关学科和人才队伍建设。加强自然资源资产管理信息化建设，促进信息共享。提高绿色金融服务质效，引导金融机构按照市场化法治化原则加大对自然资源保护和利用等领域的金融支持。建立激励机制，鼓励各地区结合实际开展差别化改革探索。自然资源部要会同有关部门及时研究解决本意见实施过程中出现的新情况新问题。重大事项及时按程序向党中央、国务院请示报告。