寻找“消费”的锚点：一场牵动万亿利益的税制突围

当税收的锚点从生产地转向消费地，地方政府的竞争逻辑也将随之改变：从比拼谁能招来更多的工厂，转向比拼谁能提供更优质的消费环境、更完善的公共服务。这有利于降低无序扩张与市场分割风险，引导地方竞争从“抢产能”向“促消费、优环境”转变。

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　　鲜为人知的是，一款新车的价格标签背后，隐藏着一场跨越数千公里的利益博弈。

　　当消费者为一辆产自千里之外的汽车买单时，这笔交易产生的税收大多留在了生产地，而承担道路交通、环境治理压力的消费地却难以从中分得一杯羹。这种“收入-责任”的错配，正是当前中国消费税改革试图破解的核心难题。

　　作为我国第三大税种，2025年国内消费税收入16857亿元，比上年增长2%，占整体税收比重的9.6%。在“十五五”规划纲要明确提出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”的背景下，这场涉及中央与地方、生产与消费、传统与新兴产业的税制重构，正步入深水区。

　　上海交通大学凯原法学院副教授、财税法研究中心副主任王桦宇告诉中青报·中青网记者，总体上看，我国税制改革的目标除了获得稳定的财政收入之外，还涉及促进收入分配、经济调节以推动经济社会高质量发展。

　　“在这个总体目标下，消费税既涉及收入公平分配、共同富裕、对产业经济进行引导调节等典型的税收功能，还涉及以地方财源和主体税种建设的机制以及中央和地方的政府间财政关系的调整，因此是新一轮财税体制改革的重要税种，值得高度期待。”他说。　　

消费税改革动作频频

　　中国消费税并不是对所有商品征税，而是针对特殊消费品，目前包括烟草、成品油、汽车、酒等15个税目，税率范围从1%至56%不等，目的在于抑制高污染高能耗、不可再生资源、奢侈品等商品消费，并筹集财政收入。目前，我国消费税收入主要来自“烟、酒、油、车”的消费税税目构成，占比高达98%。

　　自1994年在我国首次登台以来，消费税经历了多次调整，包括2006年消费税制度改革、2008年成品油税费改革等。

　　进入新时代后，消费税的改革更是动作频频。最为重要的是2014年《深化财税体制改革总体方案》确定的“调整征收范围，优化税率结构，改进征收环节，增强消费税调节功能”的改革方向，以及2019年《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中明确的“后移消费税征收环节并稳步下划地方；将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境”。

　　王桦宇说，一直以来，消费税是健全地方税体系的主体性税种，其改革方向主要集中在两个层面：一是调整优化消费税征收范围和税率，二是推进征收环节后移并稳步下划地方。其中，前者是指根据经济社会发展的需要进行的技术性调整，对税目税率进行适当优化；后者则涉及税制改革的“深水区”，涉及征收环节这一重要税制要素的调整以及中央和地方共享税的收入分成。

　　在我国现行规模较大的几个税种中，目前，消费税是唯一全部归属中央、尚未实行央地共享的税种。

　　事实上，2014年开启的消费税改革重点，主要就是调整和优化了征税范围和税率，比如酒精、小排量摩托车、普通化妆品等不再征收消费税；电池、涂料等高污染产品纳入消费税征收范围。随着经济社会发展，继续适时对税目税率进行适当优化是业内共识，分歧只在于调整时机。但对于如何实行消费税的“后移”和“下划”，目前仍在探索。　　

从“管大户”到“盯散户”的征管挑战

　　近日，税务部门首次对偷逃贵重首饰及珠宝玉石、白酒、成品油等消费税违法案件进行集中曝光；同时，发布《关于调整消费税纳税申报表有关事项的公告》，通过制度堵漏、征管强化来确保酒类消费税收入依法应征尽征。相关行为很快引起市场关注，也将这场历时多年的消费税改革重新拉回公众视野。

　　消费税的“后移”改革，首先是一场征管的“迁徙”。

　　长期以来，出于征管便利考量，我国的消费税主要在生产环节征收，税务机关只需面对数量有限的生产企业。一旦将征税环节后移至批发或零售端，征管对象将从几千几万家大中型企业瞬间膨胀为数千万家乃至上亿的商户个体。

　　针对大量分散纳税人，征管可控成为相关税目征管环节后移的必要条件。

　　目前业内普遍认为，消费税多数税目可以实现征管可控。比如，中国对烟采取专卖管理，税务机关可以据此掌握相关信息。而加油站智能税控系统，也为成品油征税环节后移提供支撑。小汽车等实行登记管理制度，也为征税环节后移提供信息支撑。

　　对于下一步哪些税目率先纳入征收环节后移，业内基本的共识是“先易后难”。

　　比如，贵重首饰、高档手表、超豪华小汽车、高档化妆品等征管基础较好的品目可优先后移至零售环节，其分别具有相应的征管手段，征税后移并不会大幅提高征管成本。而且消费者出于售后服务、确保真货等考虑大概率会向销售方索要发票，从而降低了征管难度。　　

“后移”和“下划”的博弈

　　北京大学经济学院教授刘怡担忧的是改革中不同地方政府之间的财源博弈。

　　总体上看，“后移”和“下划”将扩大消费税征管范围和收入规模，补充地方财力。但具体到区域和城市，冷热就不均了。财税体制改革从来都不是简单的收入划分问题，而是与经济发展相适应，甚至是引领经济转型的制度安排。

　　过去作为地方主要收入的增值税和企业所得税均是以生产地确定税源归属，这种税制有利于引导地方政府因地制宜发展优势产业，在招商引资和产业投资中培育地方税源，但这也在一定程度上造成了地方政府在发展经济中“重生产、轻消费”的目标导向。

　　长期以来，我国积极构建扩大内需的长效机制，内需对经济增长的贡献率不断提升，消费对经济的拉动作用也日益显著。后移消费税征收环节的方向表明了中央希望地方政府把注意力更多放在促消费上的意图，但对生产地来说，改革会经历明显阵痛。

　　刘怡曾去西部某产油大市调研，该市每年从石油燃料这一税目的消费税附加税上就能取得近20亿元的地方级收入，如果收入分享制度不调整，征收环节后移，该市财力将明显受损。

　　张迪团队的测算显示，消费税后移对上海、贵州、云南、湖北、湖南等烟、酒、汽车、石油生产加工大省的纳税额是负增长，而对广东、山东、河南、浙江等人口和消费大省的纳税额为正增长贡献。

　　王桦宇说，就稳步下划地方而言，这个节奏如何把握、方案如何设计，影响的面比较广。他建议，要统筹考虑消费税改革前后对不同地方政府的影响变化，通过循序渐进、增量改革以及过渡期设置的方式来积极稳妥推进改革进程，尽可能不影响到原消费税企业所在地的财政收入。在征收环节后移方面，需要结合智慧税务的建设进程，协同有关部门数据支持，在征管技术上做到环节后移不多征、不漏征且能有效打击相关税收违法行为。　　

做大增量

　　2019年国务院《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》明确，消费税改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。

　　无论这份改革思路是否会延续，但如何在不动存量蛋糕的前提下做大增量，被业内视为改革破局的关键。对于消费税来说，就是“扩围”。

　　刘怡最近针对新能源车产业进行了调研。她说，在节能减排与能源安全目标导向下，对新能源汽车实施差异化政策有助于加快替代传统燃油车、推动技术进步，2025年，新能源汽车国内销量占汽车国内销量比例已达50.8%。随着新能源汽车产业进入规模化发展阶段，市场渗透率显著提升，产品竞争力和产业配套能力明显增强，继续对新能源汽车免征消费税不仅削弱税制的中性与公平，也不利于形成与产业成熟阶段相适配的财政激励与治理框架。

　　刘怡认为可以适时考虑将新能源汽车纳入消费税小汽车税目。

　　除了新能源汽车，消费税的扩围方向还指向了高端服务。复旦大学经济学院教授刘志阔等学者表示，目前消费税主要集中在烟、酒、油、车等有形商品上，但这些品类的消费具有累退性——高收入人群在这些领域的支出占比反而较低。为了实现税制的再分配功能，部分高端服务如高档酒店、私人会所、私人医疗服务、高级航空服务等有必要纳入消费税征收范围。

　　消费税改革的终极目标，不仅仅是为地方寻找一个新的财源，更是为了打破市场分割，推动全国统一大市场的建设。

　　当税收的锚点从生产地转向消费地，地方政府的竞争逻辑也将随之改变：从比拼谁能招来更多的工厂，转向比拼谁能提供更优质的消费环境、更完善的公共服务。正如刘怡所言，这有利于降低无序扩张与市场分割风险，引导地方竞争从“抢产能”向“促消费、优环境”转变。

　　在“十五五”开局之年，消费税改革正以一种审慎而坚定的步伐向前推进。它或许不会一蹴而就，但每一次征收环节的后移、每一个新品目的纳入，都在为中国经济社会的高质量发展注入新的制度动力。在这场牵动万亿利益的税制突围中，我们看到的不仅是数字的增减，更是国家治理现代化的深刻演进。

　                                                                                                                                 （记者 张均斌）